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全球能源政策的演变及趋势

    能源政策是能源行业最核心的问题。所谓能源政策,是指一个国家或国际组织围绕能源生产、供应、消费所

制定的一系列方针和策略,涉及到产品价格、经济发展等多方面。我们知道,能源问题并不是孤立的,而是与国

际安全、国家战略密切相关。能源政策是国家处理和解决能源问题的基本手段,关系到国计民生和经济发展,是

国家政策制度体系的重要组成部分。政府促进能源发展的政策需求,包括制度环境的变迁、行动团体的缺失、政

府的领导者对能源预期收益的认识发生了变化等制度需求。在制度需求层面,政府可以运用自己的力量促进相对

产品和要素价格、技术、市场规模等因素的变化,从而影响制度变迁;在制度供给层面,政府可以利用自身的优

势,以较低的成本快速地实施制度供给,解决能源政策制度短缺的问题。

    能源战略问题一直是世界各国普遍关注的重要问题。制定合理的能源政策是实施能源战略管理的重要环节。

石油危机以后,美国通过相关政策推动能源战略转型,逐步实现了能源的供给安全和使用安全。从其政策制定和

实施的历史经验,不难发现,能源立法是保障能源政策顺利推行实施并取得预期效果的依据和保障。特别是

《2005美国能源政策法案》的出台,标志着美国21世纪初期的能源政策发生重大演变,降低能源供应的国外依存

度、增加国内能源供给多元化、节约能源以及大量使用清洁能源的核心思想被确立为未来相当长时期内美国能源

政策的主轴。美国《2005国家能源政策法案》是美国政府在现代国际能源市场与格局发生重大变化等背景下,审

时度势,对国内能源政策进行完善,以保障国家安全和可持续发展。

    2007年美国总统布什签署《能源独立和安全法案》拉开了美国能源改革的序幕。不同于《2005年能源政策法

案》,该法案更加注重节能和可再生能源推广,对美国国内的节能技术研发和生产投入起到了重要推动作用。

2008年,随着金融危机不断蔓延,美国经济增长速度急剧下滑:2008年第3、4季度GDP都是负增长,美国经济步

入衰退。为此,奥巴马新政府提出一项财政刺激计划,最终于2009年2月12日经参众两院协商形成了规模达7870

亿美元的刺激经济方案—《2009年美国经济复苏与再投资法案》(American Recovery and Reinvestment Act of

2009),把发展新能源和可再生能源、提高能源使用效率并推动能源结构的调整作为奥新政府促进美国经济复苏

和创造就业的最重要的举措之一。2009年6月26日,美国众议院通过了《2009年美国清洁能源与安全法案》(The

American Clean Energy and Security Act of 2009)提出了以发展新能源为核心,进一步推动节能和提高能效

的能源战略框架。奥巴马政府希望减少石油消费,增加可再生能源,减少二氧化碳排放,这可被视为当前能源更

新换代过程中最具雄心壮志的能源政策。

    奥巴马政府前所未有重视新能源产业发展,并被列入国家发展战略高度审视。在遭遇金融危机的严峻形势下

,新能源政策是其在经济领域变革的核心。奥巴马政府认为,短期内,新能源政策可以创造新的经济增长点;从

长远来看,可以帮助美国降低甚至是摆脱对国外石油的依赖,并在清洁能源领域占领技术制高点,继续使美国在

世界经济中占据主导地位。可见,奥巴马“能源新政”的核心理念是,实现美国的“能源独立”,确保美国的能

源安全。这一“能源新政”有四大支柱:节能增效、新能源开发、智能电网研发、应对气候变化。其战略目标是

:通过发展节能技术,提高能源利用效率,改变对能源浪费无度的生活方式,实现能耗的实质性减少;通过开发

新的可再生能源,摆脱对不可再生化石能源的严重依赖,实现能源的可持续发展;通过互联网技术与超导技术的

相互结合,实行输电网络的智能化调度,确保国家电网的安全运行,实现输电损耗的大幅减少;通过节能减排,

发展低碳经济,减少温室气体排放,在应对气候变化领域恢复美国的道德形象,实现对应对气候变化全球领导权

的掌控。奥巴马能源新政的真正战略意图在于改变国际资源的分配体制,造就一个达数十万亿美元的新型产业,

大量增加国内就业需求,拉动美国经济再次崛起,实现美国从消费社会向生产社会的转型,彻底改造美国的生产

方式和生活方式。总之,美国能源新政策是一个以能源结构变革为先导的经济全面复兴计划,对世界经济、政治

和社会各个层面都有广泛影响。奥巴马政府视新能源政策为美国继续引领世界的一项重要国家政策。

    能源政策是日本经济政策的核心部分。日本之所以能够成功地解决能源问题,成为世界经济强国,其能源政

策发挥了重要的作用。日本国内能源极其匮乏,但其通过在内政和外交上的政策设计和制度安排,合理舒缓与释

放了能源的“供应约束”、“结构约束”、“地缘政治约束”、“环境约束”、“价格约束”,并取得世界第二

经济强国的地位。这一事实,不仅挑战了“能源对外依存度高则风险度高”的绝对化认识,还进一步论证了“一

国的能源禀赋与其经济发展水平并不能直接等同”、“能源约束是可以通过政策设计进行解决的”的观点。二战

以后,特别是二次石油危机之后,日本政府通过制定、调整和实施能源政策,在日本这样一个能源资源缺乏、能

源对外依存度极高的国家,建立了确保能源稳定供应的能源体系,并在节能技术及应用、新能源开发技术、能源

国际合作等方面取得了举世瞩目的成就。进入21世纪,亚洲各国的经济快速发展,能源需求激增,各能源消费大

国努力通过各种途径抢夺石油、天然气等能源资源;主要产油国的石油产能不断下降,以石油为代表的国际能源

价格飙升,同时在资源国出现了强化资源国家管理、限制外资进入等倾向,国际能源供需形势十分严峻。2011年

的日本核危机事件使全球各国深刻认识到核能是一把“双刃剑”,开始更加注重发展可再生能源,可再生能源或

将接替核能成为今后世界新能源格局中的主力军。根据新的形势,日本政府开始了新一轮能源政策的调整:能源

政策的制定更加着眼于长远;政策重点又重新转移到确保能源稳定供应上;着力完善能源储备,建立能源应急体

系;强化全方位能源国际合作,推进国际能源与环境合作。

 



    欧盟的能源政策制定和执行都有别于单一国家。欧盟能源政策的制定,包括部长理事会决策模式、共同决策

程序模式和欧盟委员会决策模式三种形式,具有多层次决策和权力制衡、成员国略占权力优势的特点。欧盟的能

源政策执行,则具有明显的双主体特点。欧盟委员会代表欧盟执行统一的对外能源政策,并监督欧盟内部能源政

策的执行。欧盟各成员国是欧盟能源政策的具体执行者。20世纪90年代以来,欧盟能源政策中的一体化因素日益

加强,超国家主义的成分随着统一能源税的征收、能源环境标准的实施以及统一大市场的稳步发展正逐渐加强欧

盟能源政策的共同色彩。近年来欧盟通过实施电力和天然气领域的自由化改革、加强共同对外能源政策的协调以

及严格执行与能源政策相关的环境政策等措施,能源政策正逐步走向一体化。欧盟能源政策的制定和实行从总体

上取得了较大的成效,基本上满足了成员国获得持续稳定、廉价环保的能源供应,保证了经济的可持续发展。欧

盟共同能源政策的实践,是对整个欧洲一体化进程出现的阻碍与分离倾向的内部制衡,对内逐渐整合各个国家的

利益,使欧盟这个超国家机构真正实现其设立时的本旨。对外则统一各成员国的口径,积极为欧洲利益实践共同

的外交政策,在国际上践行欧盟本身的影响力。

    世界各国在经济发展中遭遇到的能源短缺、环境污染等问题日益突出,进而意识到发展新能源产业的重要性

和必要性。能源紧张推高市场油价必然会引发各国不同程度的能源危机,产油国鼓励开采政策不断加强,但通过

关税等政策增加财政收入,保护本国能源安全仍然放在首位,能源匮乏的消费大国加速寻求新的能源出路,加大

对核能、风能、生物质能等新能源的开发与利用对经济的转型与发展至关重要。尤其是2008年国际金融危机爆发

后,面对经济急剧下滑和新增长点缺失的困境,加之全球变暖问题日益凸显,发达国家开始将能源安全和经济复

苏、气候变化统筹考虑,突出对节能增效技术和新能源产业发展的支持。

    在世界上任何一个国家和地区,无论是发达国家还是发展中国家,无论是身处何种政冶体制,无论是拥有自

由开放的能源市场还是以计划为导向的能源市场,能源政策和战略的制定、能源价格及价格体制的确定都是从政

者最优先考虑的问题。然而,能源政策的制定是一个非常复杂的过程,主要是因为能源政策的社会影响广泛、行

业(部门)之间协调困难、利益集团的诉求不同以及相关市场信息的不对称性。

    任何能源政策的制定归根结底都受到现实能源约束以及社会能源观念的影响。人类每一次能源时代的变迁,

都伴随着生产力的巨大飞跃和人类能源观念的变革。两次工业革命带来的不仅是经济社会的巨大进步,同时伴随

着传统化石能源的大量消耗和生态环境的破坏,世界范围内先后兴起的人类中心主义思潮、自然价值主义思潮和

生态中心主义思潮对各国能源政策的制定和实施产生了深远影响。气候变化影响以及生态中心主义思潮的兴起,

直接批判了近代科学主义世界观对自然界的漠视和掠夺,促使人们采取更加有效的手段来维护生态环境的平衡和

发展。特别是,石油危机爆发以后,现实的能源约束和世界范围内兴起的自然价值主义思潮直接催生了各国能源

政策的涌现;而随着生态中心主义思潮的兴起,当前越来越多的国家开始注重发展新能源。新能源作为现代能源

和可再生能源,代表着能源未来发展的方向,是一种关系到我国经济发展全局的战略性新兴产业,有着巨大的发

展潜力和产业引力效应。从未来能源政策的发展趋势看,发展新能源技术将是人类解决生态危机、提高掌控自然

环境能力的必然选择。为解决能源供应短缺、环境破坏问题,缓解国际环保压力,大力发展新能源并采取相应的

法律与政策措施已经成为世界各国的共识。

    伴随着中国改革开放的进程,中国能源政策的研究、法规的制订和实施,走过了一条逐渐系统化、规范化、

合理化的发展道路。从上世纪80年代至今,能源界的专家学者,始终立足国情,紧紧把握“能源为经济建设服务

、为可持续发展服务”的主题,为政府决策部门献言献策,贡献专长,为国家能源政策的实施和完善发挥了重要

作用,有力地保障了国家经济持续、健康发展。

    中国国务院新闻办公室2012年10月24日发布白皮书《中国的能源政策》称维护能源资源长期稳定可持续利用

,是中国政府的一项重要战略任务。中国能源必须走科技含量高、资源消耗低、环境污染少、经济效益好、安全

有保障的发展道路,实现节约发展、清洁发展和安全发展。中国能源政策的基本内容是:坚持“节约优先、立足

国内、多元发展、保护环境、科技创新、深化改革、国际合作、改善民生”的能源发展方针。2013年3月,《国

务院关于提请审议国务院机构改革和职能转变方案》将现国家能源局、国家电力监管委员会的职责整合,重新组

建国家能源局,从国家战略和国家安全的高度调整国家能源局职能,完善能源监督管理体制,统一管理和协调煤

炭、电力、石油、天然气等传统能源及风能、太阳能、生物质能等新能源产业的发展,并将从能源供给、能源消

费、能源环境、能源安全四个方面制定了一系列政策措施,力求实现科学管理、综合管理、系统管理,提高国内

能源管理的效率,增强在国际能源合作中的话语权。

    政府的政策引导是能源行业加速创新能力的助推剂。能源政策对经济增长影响的作用链条是:能源政策—企

业预期—生产投入—产出效益—带动效应—经济增长方式。今后一段时期,中国仍将处于工业化、城镇化加快发

展的阶段,发展经济、改善民生的任务十分艰巨,能源需求刚性特征以及能源稀缺(能源价格走高)和环境问题(

应对气候变化)日益凸显,中国需要调整能源战略,改变以前简单地从能源供给侧考虑满足能源需求,将节能作

为满足能源需求的一个组成部分;改变仅受资源约束的能源供需增长和能源结构战略规划,将CO2排放作为满足

能源需求的约束;改变仅从能源供给侧考虑能源安全;各能源行业的战略规划必须站到整体能源的高度,改变以

往各行业单独进行战略规划。

    中国能源政策取向经历了从自给自足到多元互补,再到节约高效的三个阶段。过去三十余年能源政策的调整

与完善为中国经济持续三十余年的高速发展提供了强有力的支撑。中国能源政策未来走势是短期内强化节能减排

指标的约束效力,中长期内构建较为稳定的国际能源供应体系和更加合理的国内能源价格机制。中国能源政策的

制定和实施应从国家战略的高度设计科学合理的中国能源战略;注重和加强能源战略规划,提高能源政策的科学

性;注重和加强经济结构调整,积极应对全球气候变化;注重和加强新能源技术研发,抢占世界新能源技术控制

权;注重和加强节能减排制度建设,推动节能减排工作落到实处;从实质上扫除民间资本和民营企业进入国际能

源市场的障碍,让更多的民营企业进入国际能源市场;等等。

 

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